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//国家会展中心（上海）外景。新华社记者王翔摄
文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院开放型经济与创新研究中心、城乡发展研究中心主任；申婷 中国（深圳）综合开发研究院开放型经济与创新研究中心、城乡发展研究中心项目研究员；伍锦源 中国（深圳）综合开发研究院开放型经济与创新研究中心、城乡发展研究中心项目研究员；张涛 中国（深圳）综合开发研究院开放型经济与创新研究中心、城乡发展研究中心项目研究员
党的二十届四中全会于2025年10月20日到23日在京召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，并发布了《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》。10月24日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届四中全会精神。经研读，结合平时的调研和思考，笔者从“旧红利-新红利”“传统生产力-新质生产力”“内卷-反内卷”“走出去-引进来”“建城-营城”等五大关系分享自己对“十五五”的几点思考。
一、旧红利——新红利
全会指出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。国际国内发展红利相互依存，大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展。当下，中国经济正处于从旧红利向新红利转换的关键阶段，过去支撑高速增长的国际国内红利正在衰减，新的发展红利亟待在“十五五”期间快速夯实和释放。
（一）传统的国际国内发展红利在退潮
经济发展离不开稳定友好的外部发展环境和内部的要素禀赋。改革开放以来，我国尽享WTO的全球化红利、人和土地环境等要素禀赋红利，充分发挥“后发优势+比较优势”，实现了工业化与城市化跨越式发展，以“市场换技术、要素换资本”成为“世界工厂”，取得“第二大经济体、制造业第一大国、货物贸易第一大国、外汇储备第一大国”等成就。当下，世界变乱交织，动荡加剧，大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不确定、不稳定性上升，风险挑战增多。同时，中国经济面临发达经济体再工业化、发展高端制造业和发展中国家吸引低端制造业的“双重挤压”。还有国内人口、土地等要素红利减弱，投资驱动模式难以为继，新兴产业占比偏低等问题。国内外传统发展红利发生变化，中国经济进入了“增速换挡期+结构调整期+动能转换期”三期叠加阶段。
（二）新的发展红利在涨潮
全会指出，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。历经40多年的改革开放，“中国制造+中国市场”已成为大国的底子。中国是全球唯一拥有全部工业门类的国家，制造业增加值占全球约30%；14亿人口、近2亿经营主体和8000万专业人才+2.2亿技能大军构成全球最具潜力的超大规模市场优势；同时中国已形成全球最大高铁、高速公路和港口体系，尤其是支撑新产业发展如数智经济、新能源发展等电力基础设施完善。在国际上，中国倡议全球治理，坚持多边主义，共建“一带一路”，扩大自主开放，推进制度型开放，推进国际合作，携手构建人类命运共同体，为发展营造了稳定友好的外部环境。
二、传统生产力——新质生产力
全会提出，不断催生新质生产力，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基，要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展。“十五五”时期，传统产业基本盘巩固提升和新质生产力催生的齐头并进无疑是建设现代化产业体系的关键。
（一）传统产业的基本盘
全会提出，要优化提升传统产业。传统产业是产业体系的本，要不断巩固和优化提升，而不是一转了之。当下，产业体系似乎有个鄙视链，传统产业处于末端，误认为传统生产力只依赖资源投入、规模扩张，有的将之认为是“落后产业”“低端产业”，有的简单地将之与“高耗能”“高污染”画等号，传统产业转型升级似乎就应“淘汰、转移、退出”，而疏忽了内在的存量优化、提升、改造，盲目追“新”追“热”。然而，传统产业是当前我国产业体系的“基本盘”，增加值在制造业中占比80%左右，是产业“智能化、绿色化、融合化”的本和根，是创新的主战场，更是维护我国产业链自主可控和战略安全的基石。接下来，应重在不断优化发展环境，助推传统动能焕新升级，向数字化、绿色化优化，持续激发传统产业“老树发新芽”，推动传统产业质的有效提升和量的合理增长。
（二）新质生产力的催生
全会提出，不断催生新质生产力，要培育壮大新兴产业和未来产业，打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展，前瞻布局未来产业，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。“新质生产力”于2023年9月首次提出，之后逐步强化， “健全因地制宜发展新质生产力体制机制”已经是改革重点任务。未来十年中国要再造一个高技术产业必然要依托新质生产力，为中国经济大盘、高质量发展注入源源不断的新动能。现代产业体系在全会公报的首位度，以及对提升国家创新体系整体效能、推动科技创新和产业创新深度融合的强调，意味着“十五五”期间对科创产业化、向现实生产力及时转化提出了新要求。
三、内卷——反内卷
全会提出，要综合整治“内卷式”竞争。当下，有个热词叫“卷”，与之相伴的是产能过剩、价格下降、利润下降，具象化就是工业产品出厂价格指数（PPI）+消费指数（CPI）持续低迷，这或会引发“产能过剩-需求不足-经济通缩”的负面循环。为此，“内卷-反内卷”会是“十五五”经济治理的主题之一。
（一）内卷困局：微观企业增产不增收，波及中观供应链产业链乃至宏观经济的健康发展
当下，市场竞争激烈，呈现出一种非常态的趋势，即价格战无处不在，“卷价格”实现“以价换量”“增产不增收、叫座不叫好、增收不增利”。同时，挤压供应链，压价、压账期、挤压研发投入、省工省料、产品不合格率提升等层层传递，波及整个行业和产业的健康发展。2025年，京东外卖与美团、饿了么等平台掀起的外卖价格战； 2024年,我国汽车产量增长至3128.2万辆，但汽车行业利润率从2017年的8%下滑至2025年一季度的3.9%；2024年，光伏行业多晶硅价格下滑超35%，硅片价格下滑超45%等等。内卷这种非常态市场竞争现象，症结在于供需关系失衡，供给端产能过剩，需求端则总需求不足，尤其是内需不足、消费偏弱。
（二）破卷之道：构建多元协同协同治理新范式
全会提出，统一市场基础制度规则，破除地方保护和市场分割，规范地方政府经济促进行为，统一市场监管执法，综合整治“内卷式”竞争等举措，将更加有力有效破除各种市场障碍。对于内卷现象，2024年7月，中央提出要强化行业自律，防止内卷式恶性竞争；2024年12月，中央再次强调：“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”；2025年《政府工作报告》提出：“综合整治‘内卷式’竞争”。目前，我国正不断完善政府、行业与企业多元主体参与的“反内卷”治理，包括政府通过修订《价格法》、设定产能利用率警戒线、优化集采规则、主管部门约谈指导企业可持续性发展等手段，遏制低价倾销与产能过剩；行业则通过头部企业引领，如车企统一账期、光伏玻璃行业协同减产、供应链抱团发展，建立良性竞争机制；企业则通过创新与出海寻求新增长点。
四、走出去——引进来
开放是中国式现代化的鲜明标识。全会提出，以开放促改革促发展，维护多边贸易体制，拓展国际循环，与世界各国共享机遇、共同发展，拓展双向投资合作空间，推动贸易创新发展，高质量共建“一带一路”。随着国内外环境和形势发生变化，以及双循环新发展格局构建和制度型开放的深入推进，“十五五”期间，更加强调“走出去-引进来”的统筹推进。
（一）企业“不出海就出局”与“乱出海必出局”
中国既是吸引外资的大国，也是全球对外投资大国。2012年以来，中国的对外投资流量连续13年位居全球前三，对外投资存量连续8年保持全球前三。订单、市场是指挥棒， 由于全球化的调整，地缘政治、贸易保护主义等因素，导致产业链供应链区域化、友岸化、近岸化调整，当叠加内需不足尤其是居民需求偏弱+产能过剩时，这必然导致中国产能布局的国内外调整，所以当下出现了一种企业“不出海就出局”的流行说法。跟随下游客户直接出海，无疑是生存和发展之道。但是，对于“随大势”开拓海外市场的出海，出现了一种“乱出海就出局”或盲目出海的“二八定律”，只有20%的成功率。“出海”是生存、发展、资产配置问题，如何平衡效益与安全，增加海外投资的收益率及确保资产安全是我国企业出海的重要课题。这需要产品+品牌+资本+标准+技术的协同“走出去”，以及本地深耕的“走进去”，也需要政府+企业+第三方社会的共同努力。
（二）“引进来”的大门越开越大
全会提出，扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面，稳步扩大制度型开放，积极扩大自主开放。中国是引资大国，“十四五”时期，中国利用外资“量稳”“质优”，实际使用外资累计7200多亿美元，高技术产业引资占比超过三分之一，汽车、医疗健康、电子信息等一大批标志性项目落户。当下，我国的改革与开放相互促进，不断减少制约要素流动的“边境上”和“边境后”壁垒；主动对标高标准国际经贸规则，打造透明稳定可预期的制度环境，以高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展；围绕扩大经贸“朋友圈”，扩大高标准自贸区网络；搞好各类开放试点试验，推进服务贸易和货物贸易并行开放。在此应说明香港超级联系人的独特作用不可替代，其超级联系人作用不能仅看经济规模，更要看到大国治理，与国际经贸挂钩等制度价值，尤其是与美元体系挂钩的货币制度，这不是内地任何一个城市所能比拟的。这有一系列的数据做支撑，2025年上半年，港交所以1067亿港元募资额重登全球IPO榜首，恒生指数累计涨幅达20%；香港是最大的外资来源地，截至2023年，香港在内地累计设立了54.65万家企业，约占外资总企业设立数的46.4%，来自香港的投资约占整体使用外资的60%。
五、建城——营城
全会提出，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，并将房地产相关的表述置于“加大保障和改善民生力度”部分。按照城市化曲线理论，当城市化率达到70%，将进入成熟阶段，大规模扩张的城市建设难以为继，存量提质的精细化运营愈加重要。当下，我国城市化率已经达到67%，土地城镇化已达到峰值。这意味着“十五五”期间，城市化大发展从突出“建城”向突出“营城”转变。
（一）从投资于物的建城扩张到投资于人的营城提质的模式之变
全会提出，深入推进以人为本的新型城镇化。不久前的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》也指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，坚持城市内涵式发展为主线，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这意味着，随着我国城镇化进程从快速增长期迈入稳定发展阶段，城市发展逻辑正经历深刻转变——从过去以“土地城镇化”规模扩张为核心的“建城造城”模式，转向以“人的城镇化”内涵提升为核心的“营城”模式。这一转变不仅是发展理念的升级，更是城市治理方式、发展动力与工作重心的系统性重构。
（二）政府从侧重“城市建设工程师”向“城市生活产品经理”的角色之变
全会提出，优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重。“建城”时代以大规模增量扩张为特征，强调开辟城市物理新空间，追求标准化、高效率的开发模式，政府如同“工程师”，通过总体规划与招商引资快速构建城市框架，但也带来了“千城一面”的同质化困境，“造城”重点解决的是“有没有”的问题。“营城”时代则更注重城市的内涵式发展，注重生活的颗粒度，关注居民的“用户体验”，将以人民为中心更加落到实处，强调公共服务供给和品质、文脉赓续、特色场景与情绪价值，推动城市管理者从一刀切的“设置门槛”转向量身定制的“吸引共情”，实现从“物”的供给到加持“人”的服务，突出“千面一城”，统筹推进“有没有”和“好不好”配资炒股开户平台，这必然要求城市管理者转变为“产品经理”，注重治理投入。
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